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张锋 | 中国社会治理：语境、演进、特征和展望
BSTRACT
摘要
中国社会治理长期受西方“国家与社会”理论范式、“治理理论”范式和“新公共管理”范式影响，导致中国社会治理研究更多处于跟随、膜拜和迎合状态，具有碎片化、脸谱化、分裂化的倾向，缺乏对中国特色的社会治理理论和实践的总结、归纳、提炼和建构。基于对中西社会治理语境异同的比较分析，梳理新中国成立以来中国社会治理的演进轨迹，总结中国社会治理的主要特征，并对中国社会治理体制机制的创新、中国社会治理公共性的建构、中国社会治理风险的防控等进行了展望思考。
EYWORDS
关键词
社会治理；总体性支配；内涵性发展；一核多元；四治协同；公共性建构
UTHOR
作者简介
张锋（1979-），男，安徽涡阳人，法学博士，中共上海市委党校（上海行政学院）上海发展研究院研究员、硕士研究生导师，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。
OUNDATION
基金项目
国家社科基金项目“风险规制视域下我国环保约谈法律制度研究”（19BFX182）。
一、中国社会治理的独特语境
“国家与社会”理论是西方研究社会治理的基本范式和方法，认为国家与社会是两个分立的结构性实体，具有矛盾、对立和互动的关系，通过竞争、对抗和博弈形成竞争关系、合作关系和冲突关系，并成为研究社会治理、社会冲突和社会整合的三种框架：多元主体、法团主义、社会运动[2]。强调培育不受政府干扰的独立的社会组织，主张社会力量通过社会来建构公共领域、公共话题、公共议程，以此来影响国家的政策走向。中国社会治理是建立在国家与社会深度融合的基础上，政党、国家、社会的关系具有特殊性，中国共产党是执政党和领导党，社会治理是在执政党的领导下，由政府负责和主导，坚持以人民为中心，走群众路线，政党通过政府来培育社会和发展社会组织，国家与社会是一种相互融合和良性互动的关系。在西方语境下，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。其一，治理不是一套规则或一个活动，而是一个关于公共事务解决的连续过程；其二，治理的基础不是强制和控制，而是建立在程序下的协调和协同；其三，治理的主体既包括公共部门，也包括私人部门；其四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动和协商[3]。西方治理理论是建立在国家与社会二元分立的前提下，国家与社会具有比较清晰的边界，社会已经形成大量成熟的社会组织，在去国家（政府）化的背景下，通过自组织来实现社会治理，克服集体行动的困境，强调自我约束和自我规范。而中国社会治理却呈现出迥异的特征：一是主体地位的非对等性，执政党居于领导核心，政府处于主导地位，社会组织处于协同地位，公众处于参与地位；二是结构上的非均衡性。政党、政府不是一个抽象的均质存在，而是蕴含着复杂的逻辑关系和运行机制；三是法治在社会治理中扮演着规制的角色，对社会治理主体的权力、责任、权利、义务、行为、边界进行规范和保障[4]。
西方新公共管理理论是针对传统公共管理理论的困境和挑战应运而生的，为克服政府作为公共物品唯一供给者而导致的公共服务危机，探索公共服务供给的多元化机制，强调市场、社会参与公共服务的生产和供给，形成政府、市场、社会等多元主体合作模式。该理论对社会治理产生了重要的影响，政府逐渐退出公共服务领域，重视市场化、信息化和地方化的方式来化解社会问题。中国社会治理借鉴新公共管理理论，推动公共服务的市场化、社会化、信息化，激发社会资本参与，但同时，政府逐年增加公共服务预算和投入，优化供给责任的结构性配置 [5]。
（一）总体性支配阶段（1949—1978）新中国成立后，为打破西方对新中国的政治遏制、经济封锁和军事威胁，学习借鉴苏联模式，经济上以计划经济为基础，形成高度积累的经济政策和资源配置体制，国家垄断了社会财富的分配权。在社会领域，建立了“单位制”，单位成为社会基础组织化的微观主体，通过“国家—单位—个体”体制实现对社会的纵向控制；在城市区域建立以地域为基础的“街居制”，实现对社会的横向控制，强化国家对居民生活的领导、控制和规训；在农村，建立人民公社制度，实施政社合一，将农民和农村社会完全整合进国家体系。通过户籍制度，加强对人口流动的管制，推行城乡双轨制，这一系列制度安排形成了总体性支配体制[6]。主要特征：国家有一定的改造、重建和控制社会的愿望和冲动，以马克思主义意识形态、单位制、人民公社、街居制、户籍制度等来动员社会、变革社会、控制社会。整个社会处于政党和国家的较强控制下，通过意识形态宣传、组织制度建构、政治运动等有效实现了国家政权渗透到社会的每个角落，重建了新中国的社会秩序，促进了社会稳定，却桎梏了社会的活力和动力。（二）渐进性调整阶段（1978—1992）自党的十一届三中全会以来，改革开放率先在农村展开，农村政社合一的人民公社制度瓦解，“单位制”逐渐消解，以村民自治制度来弥补人民公社退出后农村基层政权后的空白。1982年《宪法》明确规定基层群众自治制度，为村居自治奠定了宪法基础，《村民委员会组织法（试行）》和《城市居民委员会组织法》的重新颁布，使基层群众自治制度逐步实现法制化、规范化和制度化。国家对民间组织实施双重管理制度，社会发展已经成为国家规划的内容。随着经济体制改革的深入，社会领域进入渐进性调整阶段。主要特征：社会治理尚缺乏独立的概念话语，社会治理实践处于分散、割裂和碎片化状态；社会发展的目标是服务经济发展和经济体制改革，处于从属地位。虽然社会治理在经济体制改革的过程中也得到一定的发育和成长，但行政化色彩浓厚，带有明显的计划体制痕迹，城乡二元体制依然存在，并制约了社会的发育、成长。（三）结构性优化阶段（1992—2002）自邓小平南方讲话和党的十四大召开以来，国家明确了建立社会主义市场经济的改革目标，为促进经济发展、减轻企业负担，在医疗、卫生、住房等领域出现过度市场化倾向，虽然消解了传统的单位制，但也导致群众生活社会福利水平降低，出现“上学难、看病难、住房难”等社会问题。为破解快速市场化改革带来的不利影响，国家强化城市社区建设，通过开展社区建设和社区服务，形成以社区为核心的城市基层治理体制。针对民间组织管理，通过法律法规的修订、完善，形成分类管理的制度；国家高度重视社会建设，社会管理纳入政府基本职能。主要特征：市场化逻辑已经成为改革的基本遵循，导致公共服务和民生服务质量下降，群众的获得感下降，人民对社会治理体制改革的呼声与日俱增。为应对快速市场化的负面影响，国家加大对社会治理的重视和投入，社会治理领域的法律法规得到完善。（四）主体性形成阶段（2002—2012）2004年党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。为缓解过度市场化对社会福利造成的不利影响，加强保障和改善民生，强化社会民生领域的投入和支出，推进城乡基本公共服务均等化，完善政府购买服务的机制，一些重要法律被制定通过，如《社会保险法》、《就业促进法》等；2011年7月，第一个关于社会管理的中央文件《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》出台，标志着社会管理的主体形态已基本形成[7]。主要特征：社会建设作为独立内容成为中国特色社会主义事业的重要组成部分，社会建设与经济建设成为并行的话语概念；国家在社会建设、社会管理、社会治理中的主导性作用明显，政府在公共服务、民生领域的支出较大增加，社会管理具有一定的“维稳”导向，社会政策在社会治理中的地位和作用越来越重要。（五）内涵性发展阶段（2012—至今）党的十八大以来，中国社会治理被赋予新时代内涵。党的十八届三中全会明确提出创新社会治理体制。党的十九大报告提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的社会治理格局；加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共治共享的社会格局；推动社会治理的并轨制改革，如户籍制度、基本医疗制度、养老金制度、人口生育制度等，建立健全社区治理体系和治理能力，健全现代社会组织管理体制，加快社会信用体系建设。党的十九届四中全会提出完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑”的社会治理体系；建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。主要特征：坚持以人民为中心，以共建共治共享为目标，建构政府治理、社会调解、居民自治的良性互动关系；坚持宏观制度改革与微观机制优化同步推进、增量改革与存量改革协同推进；更加注重法治在推进社会治理改革创新中的保障性作用；更加注重民生导向、基本公共服务均等化，强调社会的共建共治共享[8]。
三、中国社会治理的主要特征
（一）中国社会治理主体：一核多元受西方“国家与社会”理论范式和“治理理论”范式的影响，社会治理主体的研究更多强调国家与社会的分立和对抗，社会治理主体是基于二元结构下的多元化，社会与国家是相对应的独立体，具有均质性和结构性。而中国社会治理实践展现出本土化特征和政治性逻辑，多元主体不是一种简单的二元结构和均衡状态，不是绝对的分立、对立和矛盾，而是处于不同位置和次序，具有不同的结构、功能、关系和机制。其中，执政党处于领导核心地位，是在政党领导和政府主导下对中国社会治理体制的调试、优化和回应，实现政党、政府对社会的吸纳和激活[9]，既促进社会的有序稳定，又激发社会的活力和动力，逐渐完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，呈现鲜明的“一核多元”特征。“一核多元”只是对中国社会治理的一个总体性特征归纳，其多元主体内部还有着更加复杂的结构、关系、功能和机制，中央到基层各级党组织之间、五级政府之间、政府内部不同条块之间、甚至不同区域之间都面临不同的情境、条件和环境，不同类型的社会组织之间的亦有着各自的功能优势和作用机理，城乡社区之间、农民与市民存在着明显的差异。
（二）中国社会治理理念：人民至上在总体性支配阶段，中国共产党作为执政党，在复杂严峻的国际国内形势下，加快推进农业、工商业的社会主义改造，建立高度集中的计划经济体制，采取单位制、人民公社、街居制、政治运动、意识形态宣教，实现国家对社会的完全支配。这时期的社会治理是以解决问题和矛盾为导向，以强化秩序和稳定为目标，实现国家对社会的整合和控制[10]。在渐进性调节阶段，当时改革开放的重点是市场经济体制建设，社会建设从属于经济建设，受计划经济转型的推动，社会层面的管制开始出现松动和松绑，如人民公社解体、单位制消解等，但治理对象整体上仍然是以社会问题为导向，如开展的社会治安综合治理，社会组织的分类管理等。在结构性优化阶段，为深化市场经济体制改革，化解教育、医疗、卫生、住房等过度、过快市场化改革导致人民福利水平下降、社会不稳定因素增加，倒逼国家加强对社会需求、公共服务的供给，力求实现解决社会问题与满足人民需求的平衡、社会秩序与社会民生的兼顾。在主体性形成阶段，为回应社会民生的需求，国家加大对教育、医疗、卫生等领域的投入，社会体制逐渐从双轨制向单轨制转变，社会治理的需求导向和民生导向日益突出，初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局。在内涵性发展阶段，党的十八届五中全会提出了“坚持以人民为中心的发展思想”的重大命题，尤其是党的十九大报告，明确指出我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展；党的十九届四中全会进一步提出完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑”的社会治理体系，中国社会治理从问题导向转向需求导向、从秩序导向转向民生导向，始终坚持“人民至上”的理念。（三）中国社会治理方式：四治协同中国社会治理方式从行政管控型向多元共治型转型，呈现出四治协同的趋势。在总体支配型阶段，通过单位、人民公社、人口管制、城乡分割、意识形态教育及政治运动将社会控制在党政权力之下，虽然重建了新中国的社会秩序，维护了社会稳定，但也导致了社会空间萎缩和窒息，社会缺乏活力和动力。改革开放之后，为更好地推进经济体制改革，开始调整社会治理的方式方法，推进基层群众自治制度；为回应人民公社解体后乡村治理危机，探索村民自治制度；为解决单位制消解带来的城市管理风险，重新实施城市居民自治制度，城乡基层自治得到较大的发展和完善。社会治理方式上的最大特征就是规范化、制度化和法治化。不管是对社会领域的立法逐渐得到强化和完善，还是社会治理的方式方法逐渐从运动式走向制度化[11]。尤其“运动式治理”，如“河长制”“湖长制”“路长制”等[12]，被赋予新的内涵、功能、机制，即保留了运动式治理的优势，又促进了规范、可控和长效，逐渐被纳入制度化和法治化轨道。为回应快速市场化、城镇化、信息化带来的信仰危机、精神危机、价值危机、道德危机等，加强意识形态和核心价值观的宣教，挖掘中国传统文化资源。如乡村振兴战略中对农村乡贤、老年协会等的吸纳和激活，弘扬“好人文化”、孝文化、“廉政文化”等，都是强化德治的基础性作用，中国社会治理的方式逐渐呈现出“自治、法治、德治和共治”四治协同的特征[13]。（四）中国社会治理机制：工具导向中国社会治理逐渐走出了总体性支配的牢笼，政党通过去社会化和再社会化，实现对社会的吸纳和激活，平衡秩序与活力的关系、稳定与民生的关系，社会组织得到很大发展，社会自组织能力得到较大提升。但在一定程度上，社会治理的结构性特征依然具有政党领导、引导，政府负责主导的强制性变迁特点。政党、政府主导的社会治理受行政惯性、体制资源和信息成本的影响，加上不同层级政府之间的复杂关系和同级政府内部的条块分割，在缺少有效的激励机制和评价标准的背景下，地方政府推动社会治理容易陷入“技术性治理”陷阱。“技术性治理”具有三个特征：一是强调机制和技术可以回应社会治理中的困境，思路上偏好机制优化和技术应用；二是将量化指标引入社会治理领域，寻求一种可视化的制度安排和政策设计，解决评价指标模糊的瓶颈；三是倒逼机制，机制优化和技术采用都是为了破解紧迫性或特定性的具体问题，具有应急性和回应型[14]。技术性治理背后是“工具理性”导向，有时是以国家主导为核心的强制性制度变迁，政党、政府掌控社会治理的路径选择和议题设置。以社会治理智能化为例，通过运用大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新兴信息技术，破解信息不对称瓶颈，虽然发挥了积极作用，但容易陷入数字陷阱，需要引进更多的机制和技术来保障智能化治理，带来“风险的制度化和制度化的风险”，陷入“诺斯悖论”[15]。（五）中国社会治理改革：异化倾向“社会转型期”和“矛盾凸显期”加剧了社会治理改革的长期性、复杂性和艰巨性，导致社会治理改革面临异化风险。一是行政化风险。有些党政机构过度参与、控制社会治理改革议题选择和路径机制，压缩社会性主体的活动空间，有时在压力型体制的助推下，形成对基层社会治理改革的“非理性激励”[16]，加剧“制度内卷化”。二是短期化风险。由于有时缺乏精准评估社会治理改革的机制和方法，难以形成有效的激励和监督。受政府官员任期制影响，个别地方政府更关注短期效应，避免在具有风险的存量领域改革，而选取风险较小，更容易在短期内取得效果的增量领域进行改革。三是同质化风险。少数地方不是紧扣区域重要的社会问题开展改革，而是为创新而创新，为改革而改革，简单复制、模仿其他区域的经验，既可以降低改革的风险，又给人展示改革的立场。而社会治理改革非常强调制度背后特有的社会结构、风土人情和文化环境，简单的复制、模仿只能导致“形同质异”的结果[17]。四是碎片化风险。受压力型体制和条块管理的影响，不同层级的政府对社会治理改革的目标定位不同，条块之间亦存在各自的利益诉求和条件约束，不同层级政府之间、条块之间缺乏统筹协调机制，有时分别在自己的权力范围内进行所谓的社会治理改革，形成“创新盆景”“典型孤岛”，导致社会治理改革的碎片化倾向和技术性逻辑[18]。
（一）更加注重对中国社会治理体制机制的创新基于执政党的统合机制和政府的主导机制，中国特色的“政党—国家—社会—社区”治理逻辑呈现出与西方完全不同的路向，政党嵌入国家和社会，通过“国家（政府）—社会”纵向整合机制和“社区—个人”的横向整合机制，促进社会既保持秩序和稳定，又充满活力和动力，实现国家对社会的吸纳和激活[19]。“国家与社会”理论往往将政党、国家、政府笼统地纳入国家范畴，采取抽象的态度看待国家与社会，忽视政府、官员所处的组织结构对其动机和行为的影响，无法解释中国特有的党政体制、央地关系和条块资源在社会治理中的融合、合作、互动和协商。要完善条块联动、条条协同、政社互动的社会治理机制，强化条块之间、条条之间、政社之间的信息互通、资源共享、工作联动的机制；强化政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，推动民主协商广泛、多层、制度化发展；将人工智能、大数据、区块链、物联网等现代技术嵌入中国社会治理体制机制中，促进中国社会治理资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合。完善人人尽责、人人有责、人人享有的公众参与机制。积极培育公益性、服务性和互助性社会组织，优化政府购买服务的制度体系，创新社会力量和市场主体参与中国社会治理体制机制；制度与生活范式的建构和运用是一种认识中国社会治理及其变动逻辑的尝试，认为制度和生活是在二者之间的互动中实现的，这些互动既是当下的，又是历史的[20]。创新公众参与的制度性平台和载体，回应人民群众对美好生活的向往和追求，实现宏观制度与微观生活的制度性链接。
（二）更加注重对中国社会治理公共性的建构公共性是社会治理的理念基础和价值导向，没有公共性的支撑，很难培育出理性、公正、民主、参与的公共精神，无法激活社会性主体的活力和动力[21]。在中国“政党—国家—社会—社区”的制度结构下，社会组织既需要政党、政府的“赋权”，又需要政党、政府的“规范”，需要平衡好“秩序”与“活力”、“吸纳”与“激活”之间的张力。哈贝马斯主张通过批判性反思来建构公共性，卢曼主张通过法律程序的民主决策形成“合法性”[22]，罗尔斯倡导理性的公共性，主张体现公平正义的公共性，阿伦特强调的以人的存在的公共性等，都蕴含着主体、组织、制度之间的互动、参与、协商和合作，而能够实现主体之间互动、参与、协商、合作的制度性机制就是民主机制，这也从理念和理性层面论证了民主性与公共性之间的逻辑关系[23]。党的十九届四中全会《决定》指出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、公众参与、法治保障和科技支撑”的社会治理体系，特别强调“民主协商”的重要性。应充分发挥民主协商在社区治理中的制度性整合、功能性整合和价值性整合功能，推动社区的选举性民主、协商性民主、参与性民主的衔接和互动。滕尼斯认为，“社区”是通过血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合，它的基础是“本质意志”。本质意志表现为意向、习惯、回忆，它与生命过程密不可分[24]。G.A.希莱指出，地域、共同的纽带以及社会交往是构成社区的核心要素。社区作为衔接政党、政府与个人之间的组织载体和空间场域，具有公共利益的整合、诉求、表达、参与、协商等功能，应通过强化社区记忆、增加社区认同、培育社区资本等来建构社会公共性。（三）更加注重中国社会治理风险的防控风险社会研究三种路径：一是以贝克、吉登斯为代表的风险制度主义，既强调风险的认知性、主观性、建构性，也认同风险的客观性、物质性和现实性[25]；二是人类学者和文化学者玛丽·道格拉斯和维尔达沃斯基将风险定义为一个群体对危险的认知，强调风险的主观性和建构性[26]；三是从经济学的角度采用成本收益的逻辑，分析风险带来的伤害，忽视风险可能带来的收益。应借鉴三种风险社会的理论和方法，聚焦社会治理风险的结构性特征和总体性趋势，总结中国特殊的党政体制、央地关系和条块互动在社会风险治理中的功能机制和运行逻辑[27]。贝克认为要破解现代性风险应跳出农业时代、工业时代传统的风险治理范式窠臼[28]，提出“再造政治”，推进风险意识启蒙、民主政治以及理性的自反性来破解社会风险的危害性和突发性。中国社会结构、制度、文化与西方具有根本性差异，不能照搬西方的理论范式，应推进政府治理、社会协调、居民自治的良性互动，激活党内民主、基层民主、社会民主、协商民主等制度功能，从事前、事中、事后的整体视角进行防范，从源头、传导、转化等关键环节进行化解，形成互信、互助和共同担当的整体防控链，提高风险化解的前瞻性、系统性、协同性。现代社会是高风险社会，风险的跨界性增强、传导性加快，容易形成风险综合体，经济风险、社会风险、环境风险、心理风险等具有复杂相互影响机制。尤其是在大数据、人工智能、物联网、区块链等现代技术影响下，多种风险叠加互构的形势异常严峻，社会治理风险的不确定性、流动性、主观性和复杂性更加凸显，应构建中国社会治理的风险监测机制、预警机制、风险决策管理机制、防控机制、协同机制、化解机制、沟通机制和应急机制等。
结语
新中国成立以来，中国社会治理实践既借鉴了西方“国家与社会”理论范式、“治理理论”范式、“新公共管理”范式的理论、方法和优点，也拓展和创新了“国家—政党—社会—社区”的理论分析范式、“制度与生活”分析范式，既发挥了政党统合机制的政治引领、价值规范和功能整合的作用，又激发了社会自治机制的活力、动力和能力，推动了中国社会治理的国家秩序、民生保障、社会活力、公众参与的实践导向。但比对中国社会治理研究，依然受制于西方“国家—社会”“治理理论”“新公共管理理论”的话语体系笼罩，表现出话语体系的“西方化、附庸化、学徒化”，从总体上看，依然缺乏对西方社会治理理论范式和话语体系的整体性反思和系统性建构，导致其理论、方法和结论都难以解释、说明和支撑中国社会治理中生动、鲜活的制度实践和改革成效。基于新时代中国社会治理改革创新的理论和实践背景，应重点围绕“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体制，进行学理化解释和系统化建构，亟需建构中国特色的社会治理的理论范式、话语体系和本土资源，能够直面中国社会治理的实践，解答中国社会治理的难题，总结中国社会治理的经验，讲好中国社会治理的故事，推动中国社会治理理论的自觉、自省和自信，为全球社会治理贡献“中国智慧”和“中国方案”。
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